中国虚拟货币监管体系的更新与延展从237号文到42号文

中国证监会配套发布了《关于境内资产境外发行资产支持证券代币的监管指引》（“RWA发行监管指引”）。值得关注的是，42号文废止了2021年人民银行等十部委发布的《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》（银发[2021]237号，“237号文”），该文件系中国境内此前关于虚拟货币监管的纲领文件。尽管42号文整体延续了既有监管思路，但仍体现出若干重要调整。本文将重点分析42号文带来的关键变化。

一、政策背景与监管基调

我国金融监管政策一贯具有较强的实践导向特征，通常基于市场活动出现的新变化、新风险，通过规范性文件予以及时回应和校准。 2025年以来，境内虚拟货币相关炒作活动再度升温，部分机构和个人以现实世界资产代币化（RWA）进行宣传炒作。在维护社会稳定和金融秩序的整体思路下，42号文正式发布，并同步配套出台RWA发行监管指引，从而在延续既有防控政策的同时，针对RWA等新兴形态进行更具针对性的规范与回应。

二、既有监管要求的延续

整体上，42号文延续了现有监管框架，其中大部分表述系237号文原文，主要包括：

1. 法律属性认定：虚拟货币不具有货币属性。
2. 业务性质认定：境内虚拟货币发行、交易及相关业务属于非法金融活动，即一刀切政策。
3. 第三方责任：境内金融机构、互联网企业等第三方不得为虚拟货币活动提供服务。
4. 挖矿活动管理：延续存量项目排查并关停、增量项目严格禁止原则。
5. 民事行为效力：虚拟货币交易行为不受法律保护，损失由当事人自行承担，民事法律行为无效。
6. 共担责任条款：明知或应知境外平台向中国境内不法展业仍提供协助的主体，将被追究相应法律责任。

三、变化或新增要求 — 主要在跨境层面

值得注意的是，42号文本次带来了三点变化：

（一） 新增要求（第十三条）：未经批准，境内主体及其控制的境外主体不得在境外发币

《42号文》新增的发行管制条款可视为本次监管调整中最具实质意义的变化。过去《237号文》虽然明确禁止“代币发行融资”，但并未区分行为发生的地域，使部分境内主体得以透过设立或控制境外实体，在海外进行发币融资，从而规避了原有监管。此次，《42号文》明确将监管边界延伸至境外，建立以“主体身份”为核心的属人管辖原则。换言之，即便发币行为发生于境外，只要与中国境内存在“控制”关系，即可能受到中国法律的适用，显示监管体系正从“行为地”逻辑，转向“责任主体”逻辑。

关于监管对象，《42号文》虽未明确界定“境内主体”，但可推知其范围涵盖境内单位与个人，而“控制”则是贯彻穿透式监管的核心概念。该词不仅涵盖股权持有，亦包括协议控制、代持安排、技术主导及经营决策等实质控制形式。因此，无论透过BVI、开曼或新加坡等地的结构化设计，只要境内主体对发行实体实际掌握决策权或经济利益，即可能受到中国法规制。对于基金会或去中心化自治组织（DAO）等特殊型态，是否构成控制，需综合考量理事会表决权、初始代币分配、治理投票集中度等因素。如果境内主体为主要发起人或掌握早期治理权，即可被认定为透过控制的DAO于境外发行代币。

在监管行为层面，《42号文》将禁止范围由“代币发行融资”扩展为“发行虚拟货币”，使所有形式的发币行为均纳入审查。此处的“发行”并不局限于代币生成或销售的瞬间，而涵盖整个筹资与预售链条，如SAFT、SAFE结构及Token Warrant等预售形式。这意味着监管将依据“实质重于形式”的原则进行穿透评估。新规的措辞升级亦具有重要政策含义——不论是融资型、功能型还是激励型代币，均有可能进入交易市场并产生金融效应。因此，从源头禁止任何形式的“发行”，被视为防控风险的必要手段。虽条文中保留“经依法依规批准”的例外条件，但实务上，普通商业项目获批的可能性极低，整体依然属于“原则禁止、例外特批”的管制模式。

（二） 跨境展业要求表述调整：“禁止向境内居民服务”修改为“禁止非法向境内主体服务”

尽管存在表述调整，我们理解，监管核心要求仍然是境外主体不得面向中国境内居民展业，需注意，实践中对于何者构成“境内主体”，一直是包括中国香港在内的境外虚拟货币持牌机构的关注点，包括开户KYC文件要求等，考虑到中国香港与大陆的联系紧密，如何结合在满足监管要求的同时平衡业务，依然是把控难点。

（三） 明确RWA监管规则：“境内活动禁止+境外发行审批”

除上述内容外，42号文还存在其他变化，例如，第（一）条，实质性叫停了人民币稳定币（给2025年过热的稳定币话题降温）；第（十五）条，中资金融机构境外子公司与分支机构RWA业务应“稳慎”开展（这是非常克制的口径，目的也是给炒作降温）并满足相关条件（专业人员配备、反洗钱管理等）；第（六）、（十五）条，首次点名中介机构（律师事务所、会计师事务所等）不得违规为非法业务提供服务（考虑到过去一年市场的中介热，是必要的）。

中国虚拟货币跨境监管体系的实质重塑

42号文的颁布，标志中国虚拟货币监管正式从「行为属地」逻辑，进阶至「主体属人＋穿透认定」的新阶段。文件透过三项核心政策调整——境外发币限制、跨境展业表述优化、以及RWA（现实世界资产代币化）审批制建立——构筑起更完整的国内外一体化监管结构。

首先，在属人管辖与发币监控方面，42号文彻底封闭了境内主体透过境外实体发行代币的规避空间，以“控制关系”为准据实行穿透式追责，确保监管权能延伸至全球范围内的境内关联活动。其次，在跨境展业与服务提供层面，修订后的表述强化了非法性判断标准，使监管焦点从形式身份转向行为实质，同时保留对特定合规金融科技业务（如跨境稳定币结算）的政策观察窗口。最后，在RWA新兴领域，《42号文》通过「境内禁止＋境外审批」双轨模式，将数位资产代币化纳入风险防控体系，防止其成为资金外流与投机的渠道。

总体而言，42号文在延续既有“原则禁止、例外核准”的基调下，实质上完成了中国虚拟货币监管范围的「跨境延伸」与「主体穿透」。此举不仅强化了对境内外发币活动的法律约束，也为未来金融科技创新与数位资产合规化发展设定了清晰边界。可以预见，后续监管重点将集中于如何在防范风险的同时，为合规创新留出受控试验空间，实现风险可控下的制度进化。